Zemstvo intézmények (az 1890-es szabályzat szerint) - a helyi önkormányzat tartományi és kerületi intézményei Oroszországban III. Sándor és II. Miklós korában, az 1890- es reformjuk után .
A „Tartományi és kerületi zemsztvoi intézményekről szóló szabályzat” 1890- es kiadásakor ilyen intézmények az európai Oroszország 34 tartományában léteztek ( Besszarábia , Vlagyimir , Vologda , Voronyezs , Vjatka , Jekatyerinoszlav , Kazan , Kaluga , Kostroma , Kurszk , Moszkva , Nyizsnyij Novgorod , Novgorod , Olonyec , Orel , Penza , Perm , Poltava , Pszkov , Rjazan , Szamara , Szentpétervár , Szaratov , Szimbirszk , Szmolenszk és Tauride , Tambov , Tver , Tula , Jaslav Cherni Kh . _ _ _ _ ).
1903- ban elfogadták a „ Vityebszk , Volin , Kijev , Minszk , Mogilev és Podolszk tartományok zemsztvói gazdaságának irányításáról szóló szabályzatot ” [1] , amely szerint a zemsztvói igazgatás módosított rendjét vezették be ezekben a nem-közösségi területeken. zemsztvo tartományok, a zemsztvo tanácsok összes tagjának kinevezésével és a kormány zemsztvo magánhangzóival. Ezt az eljárást sikertelennek nyilvánították, majd 1910-től törvényjavaslatot dolgoztak ki a választott zemsztvo intézmények bevezetéséről ezekben a tartományokban, de az általános eljárás alóli kivételekkel is, amelyek célja a lengyel földbirtokosok eltávolítása a zemsztvókban való részvételből. E törvény 1911-es elfogadását akut politikai válság kísérte (lásd a Zemsztvoszokról szóló törvényt a nyugati tartományokban ). A választott zemsztvók ebben a hat tartományban 1912 óta működnek [2] .
1912 -ben törvényeket fogadtak el a választható zemsztvók bevezetéséről Asztrahán , Orenburg és Sztavropol (közigazgatásilag a Kaukázus régióhoz kapcsolódó) tartományokban 1913 -tól. [3]
Szentpétervár, Moszkva és Odessza városi önkormányzatai (városi dumák és városi tanácsok) önálló megyei zemsztvo gyűlések és tanácsok státusszal rendelkeztek, így az azonos nevű megyei közgyűlések és tanácsok csak a külvárosi megyéket és a területeket ellenőrizték. a városok közül függetlenek voltak tőlük.
Az 1897-es népszámláláskor 34 zemsztvo tartományban 65 910 000 ember élt, ami az európai Oroszország lakosságának 70,5%-át, a Birodalom lakosságának 52,5%-át (Finnország kivételével) tették ki. [négy]
1914. január 1-jén az európai Oroszország 42 zemsztvo tartományában 111 708 000 ember élt, ami az európai Oroszország lakosságának 88,9%-át tette ki, és összesen 113 020 ezer ember élt 43 zemsztvo tartományban, ami a lakosság 64,9%-át tette ki. a Birodalom (Finnország nélkül). [5]
A zemstvo intézmények hatásköre a következő területekre terjedt ki:
A megyei zemsztvói gyűlések békebírákat is választottak (amíg a békebírók intézményét a zemszti főnökök bevezetésével megszüntették ) .
A tényleges hatalomelosztási séma így nézett ki:
A törvény egyértelműen a városi önkormányzatok tevékenységi körébe sorolt minden városfejlesztési intézkedést. Az oktatás, az orvostudomány és a szociális segélyezés terén a különbségtételt nem törvény állapította meg, és minden esetben a zemsztvók és a városok közötti egyéni megállapodás tárgyát képezte. Általában a nagyobb és virágzóbb városok saját költségükön tartottak fenn iskolákat (gyakrabban) és kórházakat (ritkábban), míg a kisebbek zemsztvót használtak (néhány esetben a költségek kompenzálására).
A zemsztvói intézmények (tartományi és megyei szinten egyaránt) egy időszakosan összeállított, választott képviselőtestületből – a Zemsztvoi Gyűlésből és egy állandó végrehajtó szervből – a Zemsztvo Tanácsból álltak. A zemstvo összes alkalmazottja és szervezete ezeknek a választott testületeknek volt alárendelve.
A koronából származó zemsztvo gyűlések tagjait (a nemesség vezetőit, az osztályok képviselőit, az egyházmegyei képviselőket) köznyelvben "első elemnek" nevezték, megválasztották a zemsztvo tanácsosokat és a zemsztvo tanácsok összetételét - a "második elemet", felvettek a zemsztvo alkalmazottait. - a "harmadik elem".
Zemstvo szerelvényekA zemsztvoi gyűléseken hivatalból választott tanácsosok és kormánytagok vettek részt.
A magánhangzók feladatait ingyenesen látták el.
A Zemstvo találkozóknak a törvény szerint legalább évente kellett volna lenniük, ha szükséges, gyakrabban is találkozhattak. A zemstvo gyűlések megnyitására vonatkozó parancsot a kormányzó adta. A zemstvo gyűlések általában évente 5-10 napon üléseztek.
A megyei közgyűlések speciális hatáskörébe tartozott az adózók beosztása a zemstvo díjak megyén belül.
A tartományi gyűlések speciális hatáskörébe a kérdések szélesebb köre tartozott: a díjak megyék közötti felosztása; az ingatlanok felosztása a megyei és tartományi zemsztvók joghatósága alá; vásárok, árverések és bazárok engedélyezése; kölcsönös zemstvo biztosítási esetek; a Zemstvo szükségleteihez nyújtott kölcsönök jóváhagyása.
Mind a tartományi, mind a kerületi gyűlések költségvetésük és intézményeik keretein belül a következő kérdéseket oldották meg: a közigazgatás intézkedéseinek és jelentései ellenőrzése; tanácsi választások és a tanácsi tagok fizetésének megállapítása; a zemstvo becslések és elrendezések figyelembevétele; a zemstvo-illetékek nagyságának meghatározása; a zemsztvoi illetékek hátralékának leírása; a természetes kötelességek átültetése pénzbelire; a zemsztvók különleges fővárosainak kezelési szabályainak meghatározása; ingatlan adás-vétel.
Az összes többi kérdést nem kötelező megvitatni az üléseken, és a zemstvo tanácsok dönthettek róla.
A megyei zemstvo közgyűlés tagjaiAz ülésen a nemesi kerületi marsall elnökletével vettek részt :
Az ülésen részt vett a nemesi tartományi marsall elnöklete alatt :
A zemsztvo tanácsok egy elnökből és két tagból álltak, a zemsztvoi közgyűlés döntése alapján a tagok száma négyre, a belügyminiszter engedélyével pedig hat főre emelhető. Ezen személyek élettartama három év volt.
A tanácsok elnökei és tagjai nem lehetnek nyilvánosak, de szavazati joggal kellett rendelkezniük ebben a zemsztvóban. Ha még nem voltak magánhangzók, akkor megkapták a tagság jogát a megfelelő zemstvo gyűlésekben.
A tartományi tanácsok elnökeit a belügyminiszter, a megyei tanácsok elnökeit és a tanácsok tagjait - a kormányzó hagyta jóvá. Ha ezeket a személyeket nem erősítik meg tisztségükben, a közgyűlések vagy azonnal választhatnak pótjelölteket, vagy ismételt választásokat tarthatnak. Ha a második jelöltet nem fogadták el, a posztot a belügyminiszter által kijelölt személy töltötte be.
A zemsztvo tanácsok elnökei és tagjai közszolgálati állományúnak számítottak, egyenruhát viseltek, munkájukat fizették. A tartományi tanácsok elnökei az ötödik osztályba ( államtanácsos ), a megyei tanácsok elnökei és a tartományi tanácsok tagjai a hatodik osztályba ( főiskolai tanácsos ), a megyei tanácsok tagjai a hetedik osztályba tartoztak ( bírósági tanácsos ). Akinek nem volt közszolgálati joga (1906 előtt - gimnáziumi végzettség nélküli parasztok és filiszterek, 1906-tól a közszolgálat mindenki számára nyitva állt), nem kerültek rangsorba , bennük rendesként szerepeltek (vagyis csak az idő, amikor hivatalban voltak).
A tanácsokat bízták meg a zemsztvoi gazdaság és közigazgatás minden ügyének közvetlen irányításával.
A hatáskörök megosztása a tartományi és kerületi zemstvo intézmények közöttA törvény nem támasztott követelményeket a tartományi és körzeti zemsztvók között mind a zemsztvoi járulékok, mind a feladatok megosztására vonatkozóan. Minden tartományban egyénileg határozták meg az elosztást. A tartományi zemsztvók átlagosan a teljes költségvetés 20-30%-át költötték el, a többit a megyei zemsztvók között osztották fel.
Az uyezd zemsztvók rendszerint másodlagos zemszti utakat, általános zemsztvói iskolákat, alamizsnákat az uyezdekben, körzeti orvosi állomásokat és kórházakat tartottak fenn az uyezdekben, állatorvosi szolgálatokat az uyezdekben, és megszervezték a mezőgazdasági segítségnyújtás egy kis részét is.
A tartományi zemsztvók jelentősebb utakat, speciális oktatási intézményeket, tartományi kórházakat, az állategészségügyi szolgálat tartományi részét tartották fenn, megszervezték az agronómiai segítségnyújtás fő részét, és kezelték a zemsztvók speciális fővárosát.
A törvény az államhatalom aktív ellenőrzését vette át a zemsztvoi intézmények tevékenysége felett, elsősorban a kormányzókon és egy speciális tárcaközi testületen keresztül – a zemsztvói és városi ügyekért felelős tartományi jelenléten keresztül .
A kormányzó és a belügyminisztérium hatásköreiA kormányzók irányították a zemsztvoi intézmények választásának teljes folyamatát, meghatározták a választási ülések és kongresszusok nyitvatartási idejét, jóváhagyták a választói névsorokat és ellenőrizték a választások eredményét.
A kormányzók elrendelték a rendes és rendkívüli zemsztvo gyűlések megnyitását.
A kormányzó megkapta a zemsztvoi gyűlések összes határozatát, és azokat a törvényeknek való megfelelésnek tekintette, ha a kormányzó a határozatokat jogellenesnek találta, "valamint nem felel meg a nemzeti előnyöknek és szükségleteknek, vagy egyértelműen sérti a helyi lakosság érdekeit". , benyújtotta azokat a Jelenlétnek, amely visszavonhatja ezeket a határozatokat. Ebben a jogi normában az volt a lényeg, hogy a kormányzóknak nemcsak törvénytelenségből, hanem célszerűtlenségből, vagyis de facto önkényesen is volt joguk kezdeményezni a zemsztvoi rendeletek eltörlését.
A zemsztvoi gyűlések bizonyos határozatai csak a kormányzó jóváhagyásáig léptek hatályba, nevezetesen: a zemsztvoi kommunikáció tartományi és kerületi felosztásáról; a zemstvo utak irányának megváltoztatásáról, a helyi utak országúttá alakításáról és fordítva; vásárok, árverések és bazárok megnyitásáról; kártérítési, erdőkivágási, tűzoltási díjakról; az útdíjakról; a taxisok adójának megállapításáról.
A zemsztvoi gyűlések számos fontosabb határozatát a belügyminiszternek kötelezően jóváhagyta, nevezetesen: a vagyon és a közjótékonysági intézmények tartományi és kerületi felosztásáról; a természetes zemsztvo vámok pénzbelire való átültetéséről; a földkölcsönökről.
A kormányzó jóváhagyta a zemstvo tanácsok elnökeinek és tagjainak pozícióit (a tartományi tanácsok elnökeit a belügyminiszter hagyta jóvá).
A kormányzónak joga volt ellenőrizni a zemsztvo tanácsokat és az ezeknek alárendelt összes zemsztvoi intézményt.
A kormányzó megvizsgálta az egyének panaszait a zemsztvo intézmények tevékenysége ellen, és parancsot adhatott a zemsztvoi tanácsoknak a panaszok kielégítésére.
Az 1881. augusztus 14-én kelt „ Az államrend és a közbéke megőrzését szolgáló intézkedésekről szóló rendelet ” [7] , amelyet röviddel II. Sándor meggyilkolása után vezettek be , és a kormányzót és a polgármestert bizonyos területeken, amelyeket különleges ideiglenes rendeletek jeleztek a hivatalából, saját belátásuk szerint és magyarázat nélkül a zemstvo és a városi önkormányzatok alkalmazottait vették fel. Ezt az ideiglenesnek gondolt intézkedést azonnal kiterjesztették a birodalom egész területére, és megszakítás nélkül (évente külön parancsra meghosszabbítva) működött egészen a februári forradalomig. A zemsztvók feletti állami ellenőrzési intézkedések közül a kormányzóknak éppen azt a jogát, hogy motiváció nélkül elbocsátsák a zemsztvói alkalmazottakat, a zemsztvói közvélemény a legfájdalmasabban érzékelte.
A tartományi jelenlét szerkezete és hatásköre a zemsztvói és városi ügyekbenA jelenlét egy tárcaközi bizottság volt, amely a kormányzóból , a nemesi tartományi marsallból , az alelnökből, a kincstár vezetőjéből, a kerületi bíróság ügyészéből, a tartományi zemszkij tanács elnökéből, egy nélkülözhetetlen tagból állt (név). különleges beosztású), a tartományi város polgármestere, a tartományi Zemszkij Közgyűlés képviselője, a tartományi város reprezentatív városi dumája.
A jelenlét egyetlen állandó munkatársa volt, a Belügyminisztérium egy speciális tisztviselője, aki a jelenlét dokumentálásáért felelt.
A jelenlét és a kormányzó közti véleménykülönbség esetén a belügyminiszter határozata elé utalták az ügyet, a kormányzó véleményének és a jelenlétnek az egyetértésével csak a Szenátus törölheti a kormány határozatait. jelenlét .
A jelenlét fő feladata a zemstvoi intézmények döntéseinek helyességének és jogszerűségének megvitatása volt. A jelenlét emellett megvizsgálta a választói listák összeállításával kapcsolatos panaszokat, és a kormányzó javaslatára dönthetett a zemsztvoi intézmények választásának törléséről (jogi eljárás megsértése esetén). A kormányzó javaslatára a jelenlét hatályon kívül helyezte a zemstvoi gyűlések határozatait.
A zemsztvók képviselői számos tárcaközi bizottság munkájában vettek részt tartományi és kerületi szinten, nevezetesen:
1906-ban, az Állami Duma megalakulásával egyidőben megreformálták az Államtanácsot , egyetlen törvényhozó intézményből két törvényhozó intézmény egyikévé. A Tanács tagjainak felét ettől a pillanattól kezdve az uralkodó nevezte ki, felét összetett szabályok szerint választották ki. Más intézmények és birtokok mellett a tartományi zemsztvo gyűlések jogot kaptak arra, hogy az Államtanács egy tagját válasszanak, minden gyűlésből egy tagot.
A zemsztvói Államtanács tagjainak különleges tulajdoni minősítést kellett teljesíteniük, amely háromszor magasabb, mint a tartományi választási gyűlésen való személyes részvételhez szükséges minősítés (vagyis 45 ezer rubel értékű ingatlan vagy ennek megfelelő értékű földtulajdon). A két ciklusban nemesi vezetői, zemsztvoi tanácselnöki, díszbírói posztot betöltött személyeknek kétszer akkora minősítést kellett teljesíteniük, mint a tartományi választási gyűlésen való személyes részvételhez.
A zemsztvói választások birtokosok voltak (az összes választót parasztok, nemesek és a többiek birtokaira osztották fel), minősítő (minden választóra, kivéve a parasztokat, megkövetelték a minimális birtokmennyiséget - minősítést) és kúriai (a birtokokat külön gyűjtötték össze és szavazták meg). , a választási kúria szerint ). Ha valamelyik gyűlés megválasztott valakit, akkor ezen az ülésen csak résztvevő lehet jelölt.
Az összes zemstvo intézményt három évre választották.
A választási eljárás kétlépcsős volt.
Az első szakaszban zemsztvói választói kongresszusokat hívtak össze (a teljes képesítés 1/10-ével rendelkező kistulajdonosok számára), az engedélyezett zemsztvói választógyűlések megválasztására. Egyszerre két kongresszust hívtak össze - az elsőn, a nemesi kerületi marsall elnökletével , csak örökös és személyi nemesek vettek részt. A másodikban a polgármester elnökletével , - az összes többi. A kongresszusok a magánhangzók egy részét a megyei zemsztvo gyűlésekbe választották. Azokban a megyékben, ahol egyáltalán nem voltak nemesi birtokosok, két kongresszus helyett egy gyűlt össze. Az egyes kongresszusok által megválasztott küldöttek száma megegyezett a teljes választói képesítések számával, amely a kongresszuson résztvevők teljes minősítő tulajdonát képezte.
A második szakaszban a zemsztvói választási ülések összeállítására került sor, amelyek a zemsztvói választási kongresszusok képviselőiből és teljes vagyoni képesítéssel rendelkező személyekből álltak, akiknek joguk volt személyesen részt venni ezeken az üléseken. Egyszerre két ülést is összehívtak - az elsőn, a nemesi kerületi marsall elnökletével, csak örökös és személyi nemesek vettek részt. A másodikban a polgármester elnökletével az összes többi. A gyűlések a magánhangzók egy részét a megyei zemsztvo gyűlésekbe választották. Azokban a megyékben, ahol egyáltalán nem volt birtokos nemesség, két gyűlés helyett egy gyűlt össze.
Ezzel egy időben választópolgári (vagyis paraszti) gyűlések is összejöttek , amelyek a megyei zemszti gyűlésekben a magánhangzók másik részét választották. 1905-ig minden volost egy magánhangzó-jelöltet választott, ezek közül a kormányzó a törvényben meghatározott számú magánhangzót választotta a megyei zemszti gyűlés számára, a többi pedig tartalékban maradt arra az esetre, ha a jelenlegi magánhangzók visszavonulnának. 1905-től megszűnt a kormányzó részvétele, és külön választókongresszust hoztak létre a magánhangzók jelöltjei közül a törvény által meghatározott számú magánhangzók közül.
A magánhangzók összszáma, valamint a parasztoktól származó magánhangzók száma az első választógyűléstől (vagyis a tulajdonosoktól-nemesektől), a második választógyűléstől (azaz a tulajdonosoktól-nem nemesektől) törvény határozta meg. Különböző megyékben 15-40 megyei magánhangzó volt (átlagosan 24-30).
A paraszti szavazók száma és az első választmányi gyűlés a magánbirtokosok jelenlététől függött a megyékben. A magánföldtulajdontól teljesen mentes megyékben (például Olonyets Governorate ) a 15 magánhangzós székből 12-t a parasztok birtokoltak.
A tulajdonosok, nemesek magánhangzóinak száma a nullától (négy tartományban, ahol egyszerűen nem volt ilyen nemes) a fejlett nemesi földtulajdonnal rendelkező tartományokban 55-60%-ig terjedt.
Abban a 30 tartományban, ahol nemesek voltak, ők birtokolták a magánhangzók helyeinek 57%-át, 13%-a nem nemesi birtokos, 30%-a parasztoké. [9]
Összesen 34 zemsztvo tartományban 10 229 magánhangzós uyezd zemstvo összeállítás volt, egy magánhangzó átlagosan körülbelül 6 400 embert jelent. [9]
A tartományi zemsztvo gyűlések magánhangzóinak megválasztását az uyezd zemstvo gyűlések végezték, és közvetlenek. Minden uyezdi gyűlés magánhangzókat választott a tartományi gyűlésbe saját magánhangzói közül, a törvény által minden uyezd számára megállapított számban.
Az uyezdek közül a tartománygyűlésbe beválasztott magánhangzók száma megközelítőleg arányos volt az uyezdek lélekszámával. A különböző tartományok tartománygyűléseiben 15-62 magánhangzó volt. Összesen 1576 tartományi zemsztvo gyűlés volt 34 zemsztvo tartományban.
Ahhoz, hogy a választópolgár személyesen részt vehessen a megyei zemsztvoi közgyűlés magánhangzóinak választásán, orosz állampolgárnak kell lennie, és legalább egy évig rendelkeznie kell (opcionálisan) a következő ingatlannal:
Nemcsak magánszemélyek, hanem minden ingatlannal rendelkező vállalkozás, szervezet, intézmény is szavazati joggal rendelkezett. A 25 év alatti választópolgárok és a tulajdonjoggal rendelkező nők képviselő útján vehettek részt a választási üléseken.
A zemstvo választási kongresszusokon való részvételhez (amelyek képviselőket választottak az uyezd zemstvo közgyűlésbe a magánhangzók megválasztására) a választásokon való személyes részvételhez szükséges 10% -os föld- vagy ingatlantulajdonra volt szükség.
A szavazati jogtól megfosztották: bűncselekmények miatt bíróság elé állítottak, bírósági tisztségükből (csak 3 évre) elmozdítottak, vizsgálat alatt állók, csődbe jutottak, papságból kizártak, bűnök miatt osztálytársaságokból kizártak, nyílt rendőri felügyelet alatt.
A keresztény hitvalló papok és lelkészek személyesen nem vehettek részt a választásokon, de az egyházak és kolostorok szervezetként - minősített ingatlan tulajdonosaként - részt vettek a választásokon; emellett egy meg nem választott egyházmegyei helyettes is tagja volt a zemsztvo gyűléseknek.
A zsidók nem szavazhattak.
1906-ig a közgyűléseken részt vevő parasztokat megfosztották a választói kongresszusokon való részvétel jogától, még akkor is, ha a vidéki közösségekben adott földterület mellett minősített ingatlannal is rendelkeztek.
A zemsztvói intézményeket az állami adóktól elkülönített zemsztvói díjakból finanszírozták, amelyeket maguk a zemsztvók szedtek be, az 1899-es "Zemsztvo vámok chartája" [10] alapján .
A zemstvo vámok lehetnek pénzbeli és természetbeni; A zemstvos általában inkább a természetbeni vámokat pénzbelire váltotta át. Emellett a zemszti intézmények számos célzott támogatást kaptak az állami költségvetésből, elsősorban a zemszti általános iskolák fenntartására és különféle agronómiai segítségnyújtási intézkedésekre.
A Zemstvo díjak a következő tételekből rendelhetők hozzá:
A zemstvo-illetékeket a Zemstvo jóváhagyott költségvetése, az úgynevezett becslés szerint szedték be. Az összejöveteleknek elrendezési jellegük volt; az egyes beszedett díjak végösszegét a zemstvo közgyűlése jóváhagyta és belefoglalta a becslésbe, majd felosztásra került - a díj fix teljes összegét szétosztották („elosztották”) az adózók között, az adózók értékének arányában. tulajdon (vagy kereskedelmi tanúsítványok és szabadalmak). A tartományi illetékeknél a tördelés két ütemben történt - először megyékre, megyén belül pedig az adózók részére gyűjtötték össze.
A törvény nem állapította meg a föld- és ingatlanilletékek összegét. 1900-ban korlátot határoztak meg az adókulcsok növekedésére [11] - legfeljebb évi 3% (az adóköteles ingatlanok számának vagy értékének növekedése miatti adóbeszedés növekedését nem korlátozták), de megegyezés szerint a kormányzónál ezt a határt nem lehetett betartani.
A Zemstvo természetbeni feladatok a következő feladatokból álltak:
Mivel a zemsztvói járulékok és illetékek egy részét a zemsztvók szedték be és költötték el, de nemzeti szükségletekre szánták, valamint amiatt is, hogy az állami bormonopólium bevezetésekor visszaeső zemsztvói bevételek egy részét az állami bormonopólium bevezetésekor befolyt támogatások pótolták. kincstár, a zemsztvók és az állam kölcsönös adóügyi elszámolásai elég összetettek voltak. A felmerülő kérdések megoldására és a tartományokban fennálló kölcsönös kötelezettségek összeegyeztetésére tartományi közigazgatási bizottságokat hoztak létre, amelyek a kormány és a zemsztvók tagjaiból álltak.
Az 1890-es rendelet elfogadása III. Sándor konzervatív politikájának általános fősodrába tartozott . A végrehajtott változtatások a zemstvo intézmények tevékenységében a demokratikus és minden osztályra kiterjedő összetevő csökkentését célozták.
A legjelentősebbek a következő változások voltak az 1864-es szabályzathoz képest:
Megjósolható volt a különböző felek hozzáállása a zemsztvói intézmények reformjához – az állami bürokrácia pozitívan, míg a zemsztvói közvélemény negatívan reagált a változásokra. Az évek során a legtöbb megfigyelő szerint szembetűnővé vált, hogy a kormányzati célok - a zemsztvók "nemessé", nyilvánvalóan kormánypárti intézményeivé tétele - nem valósultak meg. A reformok a legnagyobb hatást a zemsztvoi gyűlések és kisebb mértékben a zemsztvo tanácsok összetételére gyakorolták. Ugyanakkor a zemsztvók politikája és a zemsztvói intézményekben uralkodó légkör egyre inkább az ún. "harmadik elem" - szakképzett alkalmazottak (tanárok, tanárok, mérnökök, agronómusok). Minél inkább nőtt a zemsztvók költségvetése és létszáma, tevékenységüket annál inkább meghatározta a felbérelt személyzet véleménye; Az évente egyszer ülésező zemsztvói gyűlések nem tudták számottevően befolyásolni a zemsztvók alkalmazottait, különösen azért, mert nem volt hova vinni más, a kormánynak tetsző politikai beállítottságú alkalmazottakat. A zemsztvók fokozatosan a liberális politikai irányultság felé hajlottak, az 1903-1905 közötti időszak zemsztvóinak számos petíciója és határozata jelentős szerepet játszott az Állami Duma megalakításáról szóló döntésben.